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民间评议

刘世锦:通过第三方评估体系推动政府完善信息公开机制 ——在2016中国政府财政信息公开“金秤砣奖”发布会上的发言

更新时间:2018-08-09



      首先祝贺“金秤砣奖”政府财政民生支出信息研究项目成果的发表。我认为这个活动很有意义,主要有以下几点想法。


      一是机制问题,这个活动谈的是第三方评估,因为最近几年第三方评估做得比较多,但是有时候有些第三方评估,评估的单位是第三方吗?比如在政府部门中,一个政府评另外一个政府部门,它是第三方吗?他们都是服从于同一个政府部门里的,是同一个架构里的。所以很难说是第三方。现在为什么强调第三方评估?其实是想认真做评估,希望能有点效果,所以强调第三方评估。如果找了一个感觉它是第一方或者第二方的单位做第三方评估,效果其实很难达到。我认为这一次的第三方评估是比较名副其实的。所谓第三方评估,就是和评估对象适当地拉开距离,或者是一臂之距,拉开以后更具客观性、约束性,效果也比较好。我们做第三方评估,不论是党和政府有这个需求,这个需求都能够更好地满足。

      这个评估本身促进了政府信息的公开。这次评估很重要的内容就是发函,回函的情况就成为一个很重要的指标,没有回是零分,最后成了一个“秤砣奖”,是纸的,如果回的比较及时再加上其他的指标,至少是金银铜。这个活动本身对政府信息公开建成了一个机制,评一次就得公布一次,促进了政府信息的披露。同时还有一点,我们现在讲社会治理结构的改革,其实政府的一项政策或者法规,为什么要评估,是因为这个政策法规要落实,到底是否已落实,落实的情况如何,只有好的政策制度落实了,这个制度才能有效运转,所以我们才有第三方评估。如果有一个真正的第三方进行评估,评估对于整个社会的信息公开、透明,由此产生的社会和谐稳定都很重要。比如财政民生支出的问题,如果政府信息不公开,但其实政府做了很多好事和大量工作,但是社会上传言甚多,有些如果信息公开后发现那些说法是不对的,很可能是错误的。所以信息公开在信息不公开情况下出现了信息混乱甚至传言,谣言止于真相,得把真相讲出来,这对社会稳定非常重要。

      而且这次三个机构,马洪基金会、综合开发研究院和迪博,其实都属于社会组织。社会组织做这件事,政府信息的披露情况如何,另外做这个评估的工作本身也受到监督了,数据如何采集,包括研究工作怎么做的,信息发布的过程,这都有相当高的透明性,对组织本身也提出了要求,对它自己的工作要负责任。我们的社会都处于转型期,有时候容易出现一种信息不透明的情况,谣言很多,给政府造成很大的压力。二是工作做了,可能社会也不知道,反而形成了不稳定因素。还有一些信息出来以后会产生不满情绪,甚至最近大家讨论比较多的是民粹主义,民粹主义形成的原因相当复杂,但至少有一点,就是社会上相当多的人,社会上的中立阶层感觉自己的地位是比较低的,他的利益得不到有效的保证,所以产生一些不满,有些人在利用这种情绪,但是在很大程度上对这个社会带来冲击,民粹主义这个东西要闹得太厉害对整个社会的稳定是不利的。但是如果说我们有社会组织对自己的行为是有约束、是负责任的,本身也得讲究信息的公开、透明。把这个管道打通,政府和下面的信息管道打通,对整个社会的和谐稳定有意义的。我是有感而发,第三方评估对我们现在讲的制度创新是很有意义的。

      第二,这次的内容包含的信息量相当大,我估计很多媒体都会报道。我认为几个信息还是挺有意思的。中心城市信息披露均不如各个省,中心城市应该发展水平比较高,政府治理水平也是比较高的,为什么还不如省呢?我不知道怎么回事,我认为至少不应该低于省的水平。所以这次通过评估以后,这实际上是一个现象,把它披露出来就很有意义,明年各个省、各个中心城市不能再落后了,没有理由,一个中心城市在一个省中算是发展水平最高的,一个省比你都强,落后的道理不足。可能披露的信息不充分,但是有客观原因,就是整个信息制度的硬件建设比较差,政府公务员的管理水平的素质比较差,有时候有这方面的原因,但是这些原因和现在的现象里讲是正好相反的。

      我认为还有比较令人鼓舞的一点,那就是这次不论省还是中心城市,尽管全国的增长速度是放缓的,但关于民生的支出大多数省份增长速度在10%以上。这是传递给社会的相当重要、非常积极的信息,增长速度虽然放缓了,但是民生方面的支出没有下降,速度还是比较高。民生支出是具有刚性的。前两年我们也在讲民生支出,经济增长速度过去高增长的时候会看到财政收入有时候是20%、30%的增长,但是增长速度下来以后,在有些地区特别是刚才讲的辽宁等东北地区经济速度是比较低的,在全国是排在后面,但是财政收入下降的幅度更大。但是民生支出具有刚性,所以民生支出还是要实事求是,不能脱离现实,有时候胃口不能吊的太高。但既然把指标提出了就要落实,我们了解经济发展的规律。

      第三,尽管民生支出在大多数省和中心城市增长速度不低,但是一些重要民生支出的目标完成率还比较低,保障性住房的完成率最差,差距还是有的。现在看来尽管增长速度还不低,离预先定的目标还有距离。发达地区非民生的支出占比还比较高,主要用于经济建设,刚才吴晓灵行长讲的一个观点我觉得是对的,今后的财政支出更多是用于民生,用于建设的比例是会逐渐下降的。将来财政支出中比较多用于经济建设转向用于民生的支出,这样的转变是很重要的。为什么那个比重还比较高呢?我猜想可能稳增长的压力很大,也不得不如此。这里面涉及一个方向问题,将来到底从什么方向来走,包括基础设施建设还要稳定增长,政府公共投资的长期可持续的机制到底如何形成,这个问题很值得研究。

      最后一个问题,环保支出比重是看得比较轻的,完成最不好的,但是这个问题相当重要。我最近对绿色发展接触比较多,最近开了一个国合会,全球对中国绿色发展高度评价,包括政府财政拿了不少钱,但是一看这个数据,不令人满意。这个方面的支出以后还要适当增长。刚才披露了很多信息,我就刚才想到的有这几点,有感而发,这些信息都很重要。

      最后,这次财政支出中民生支出作为重点进行研究和分析,确实选得好,因为中国到了目前这个阶段后,消费结构升级就是新增的很大一部分是提高生活品质,包括教育、医疗、文化、社会保障等等这些领域的支出的比重在上升。但这一块很大程度上是以公共支出、公共消费、提供公共产品的方式来实现的,所以这一部分到底增长状况如何对消费结构的升级意义不大。与此同时,中国现在所谓的收入差距还是相当大的,所以公共产品特别是在民生支出这个方面的所谓均等化,这个的意义也非常重要。一个是关系到消费结构如何升级,面要扩展,还有如何缩小差距,因为光靠个人支出缩小差距是很难的,有钱的人太有钱了,没钱的人不是不想支出,而是没有钱,没有办法,差距是在逐渐拉大的。怎么缩小这个差距?公共支出能起很大的作用。所以我认为今年这个重点选得很好。不论是对经济增长还是对社会公平、可持续发展都是一个关键点,这个点很重要。

      下一步怎么办?我刚才听樊纲院长讲的意思是以后在这个基础上还要扩展新的内容,但是我希望已经进入这个领域了不要丢了,明年可以新增领域,是增量式的,以前有的东西保持再逐步增加。你要看它是否有变化,刚才讲的几条内容,中心城市的信息披露是不是比省还差?民生支出是不是在增长?另外重要的民生支出指标是否还没有完成目标?这些涉及的方面都要有变化,是往前走还是往后退,得有一个比较。另外第三方评估到底是否有作用,明年是否有哪个省市或者自治区得了“纸秤砣奖”,本来是“金”的变成“纸”的了。

      深圳当年改革开放,经济建设这方面发挥了很大作用,现在就是社会建设,社会治理结构的改革,其实你们已经做过了,现在在北京召开发布会就是把深圳的经验向全国推广。但是还得观察,要继续评估,要具有可持续性和连续性。一个是看各个地区财政支出存在怎么样的变化,再就是看评估机制是否在起作用。我就先说这些,谢谢。




刘世锦  中国发展研究基金会副理事长、原国务院发展研究中心副主任、马洪基金会理事

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