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民间评议

唐杰:切实推进政府信息公开化和法治化建设 ——在2016中国政府财政信息公开“金秤砣奖”发布会上的发言

更新时间:2018-08-09



听了这个报告之后我有几点感受。


1、这是依法的行为,依照中华人民共和国预算法和政府信息披露,依法对政府的行为进行监督,这是十八大以来关于我们依法治国的基本观点。

2、从现在的情况看,我们长期说社会公众对政府的监督从实践中来看确实有很大的困难,困难在于政府的财政预算、财政支出都不可能编列的通俗,开人代会的时候,人民代表可能都看不懂,如果看得懂就不是复式预算,又不符合财政的规范。从我个人角度看,马洪基金会、综发院和迪博做了一件这样的事,能把专业领域极为复杂的财政预算编列和支出变成一个可解释、可解读、可评估的报告,这是我们未来走向法治、透明、公开政府的基础。我们不可能要求每个老百姓都能读懂,因为太复杂、太专业,需要大量的比较。

3、其实这次涉及到了一个重要的领域,民生领域的比较,比较当中实际上又涉及到了一个重要的内容,就是信息的公开。这样一个过程大家看了之后都会突然发现我们政府的法律意识在31个省排列和若干城市排列来看有明显差别,政府之间在目前按照中央依法治国的理念下,大家确实存在着差距,最高分和最低分可以差到60分,这是一个差距,这也是“金秤砣奖”重要的价值。

4、我有一点的困惑,我们一般的理解上来看经济发达地区法治化程度比较高,信息透明程度比较高,从这次的排列上看,这样一个规律好像并不存在,我觉得这恐怕是需要研究的。因为排在前三名的有两个是中等收入的省区,发达省区包括江苏、广东的排名并不高。从我看到的世行的评价看,世行有一个便利经常指数,它调查的结果分横纵向两个指标,一个是法治化,一个是监管的简便化,和经济发达水平呈正相关,经济越发达,法治的水平和监管的便捷性越高。我认为这样一个结果有点出乎意料。这是关于报告的优点和它未来应该坚持要做下去的几点。

      李罗力理事长提到,“在评选深圳的‘金秤砣奖’时,深圳政府部门的信息评价最差的是财委,财委根本不理,评了‘纸秤砣奖’,连续两届都是‘纸秤砣奖’,根本不理,不在乎,因为管着钱。”

      我认为这是一个需要研究的问题,因为都是财委,是落后地区、中等收入地区和高收入地区的财委,对法律环境和信息的透明是不一样的,因为这个做得比较好的是时点横向的比较。我想关于预算法预算的编列、预算的调整、预算编列的规范和信息透明,报告里是比较成功的,但是对报告有关民生使用绩效方面有几点需要讨论。比如,我们如何列民生支出,在报告中基建支出不在民生支出中,这恐怕有很大的错误。假如我们是一个非生产性的基建支出,包括科研院所、大学、医院、社会服务机构,这些都是基本建设,但是也是民生。所以简单的把它刨除,说那是基本建设,政府挤出了民营,这个就有问题了。它的科目是基本建设,但是内容是民生,这是一个我需要讨论的点。

      再有需要讨论的,包括个人和家庭的补助,这些显然是民生,在报告里没有列入民生中,列入民生中我认为恐怕也需要再考虑。民生项目中我们一般说有三类,第一类是发展性指标,即教育、科技;第二类指标是公平性指标,对低收入阶层的保证;第三类指标是生存性指标,即健康。现在实际上在健康指标中加入了PM2.5,包括环保,我认为也可以。假如评价这三类的时候恐怕要再细分化,细分化从总体上来看,比如刚才胡为民董事长谈到高收入地区现在明显教育的支出可能还没有低收入地区占的比例高,但是假如我们把这个表打开之后马上就会发现凡是高收入地区没有达到4%界限的地区的人均教育支出是落后地区超过4%教育支出绝对额最高的倍数可能达到100倍。最典型的是上海的静安区和贵州的一个县,在这样的结果下反映了一个更大的问题,即在于国家的转型升级。这是我们要关注和研究的,不是简单的对一个城市、一个省的评价,需要有一个更大范围的评价。

      第二个评价涉及到科学发展,实际上就是关于这样一个城市R&D,政府在R&D的比重,这是一个发展指标。假如把公平性指标,把个人和家庭的补助纳进来之后有另外一个参照性的指标,就是地区基尼系数的判断,有了这样的判断实际上才可以再来判断政府关于解决公平性的效率如何。因为前面都是优点,那是更加强调依靠针对预算法和信息透明公开来做的评价,做绩效时要非常慎重和小心,它是一个动态和连续的,是有相关性的。同时我建议,民生这样的指标是高了好还是低了好?高到多少好?合理的标准界限有吗?比如把基本建设关于民生部分引到了民生之后,其他的基本建设要不要?我们其实走到欧洲、美国,现在能够看到大规模基础设施的落后,现在美国反过来了,说中国的民生太多了,每天都是管吃吃喝喝,基础设施严重落后。在这样的概念中,胡为民董事长做的一个计算,是告诉我们今后这些基础设施没有太好,显然是有问题的,因为每个人都要享受基础设施,是政府的公共产品。

      在这样的水平下,还有一个需要研究,就是关于节能环保支出和PM2.5这样一个统计方式,显然研究方式是有缺陷的。比如郑州,支出增长PM2.5也上升,支出减少PM2.5上升,可能PM2.5的变化和节能减排的支出没有关系,有关的是在结构调整。

      简单做这样的比较不容易有说服力。拿深圳的数据来说,过去三十五年是这样的,前十年80年代初期深圳的PM2.5大概从20涨到50,第二个十年90年代开始到2000年从50涨到100。2000年之后到2008年从100%涨到187,现在回落到37。这些都是天数,也就是雾霾的天数回到了37。假如计算肯定得不出今年的支出和今年雾霾天数之间的关系,这是一个长期投资和结构调整的积累。从2008年之后迅速在下降,是这一轮结构调整的结果。我认为做政府绩效时要有一个更加深入、细致的研究,这样就会有更多的指导性。这是应该改进的地方。总体来说这个报告的做法、宣传都是非常好的。假如我们要能够使这样的报告有生命力,假如要使这样的报告引起更多地方的省市的关注,就要在绩效方面有更多的关注,因为长期研究企业风险,企业风险研究最大的一个特征在于不仅仅是数据,数据和典型事件的对照,建立的列数据,列这样的相关性可能会产生一些误解。谢谢大家。




唐杰  哈尔滨工业大学(深圳)临时党委书记、原深圳市副市长、马洪基金会理事

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