您的位置:首页 > 关于我们 > 最新动态

最新动态

周其仁:比黑社会更严重的“黑”是什么?(再定义国家能力)

更新时间:2014-08-20

作者:周其仁

来源:财新《新世纪》2014年

 

    上世纪90年代初,出现过一个国家能力的定义:“所谓国家能力就是国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”,具体表现为国家汲取财政的能力、调控能力、合法化能力以及强制能力。

   

    该定义的提出者强调,“只有中央政府才代表国家意志”,因此国家能力既不是通常所谓的“综合国力”,更不是一般公共权威或地方政府的能力,而只能是中央政府的能力。

 

    提出以上关于国家能力的定义,背景是20世纪80年代,中国开始改革开放,原先权力高度集中的体制,通过放权激活了经济和社会活力,也开启了经济增长的新路径。反映到国民收入的分配上,财政收入占国内生产总值的比重下降,中央财政占财政收入的比重也下降。

 

    上世纪90年代初,矫正中央财力占比过小,提上了决策日程。当时的政策,强调重新集中政府财力,特别是中央政府财力,有关概念、理论、建议应运而生。

 

    上世纪90年代以来,二十多年过去了,中国的发展积累了新经验,也提出需要面对的新问题。

 

    从实际情况看,我认为有必要重新定义国家能力,以确保国家行为不跑偏。仅以定义本身而论,把“国家”概念等同于政府,或等同于中央政府,在认识上就是一个不小的偏差。倘若国家真可以等同于政府,那么有了政府能力,或中央政府能力不就结了,何需同义反复,再来一个国家能力呢?

 

要明确“国家”不等同于政府。

 

    “国家”概念首先是一方领土,有明确的空间范围和边界。

 

    生活在国土里的人是“国民”,也是国家之根基。没有国民的国家,根本空空如也。这就是“国以民为本”的意思。

 

    国民是众人,有公共事务要协调和管理,否则闹纠纷、起冲突,“国无宁日”就不好办了。因此要一套典章制度,用以规范行为,给每个人的自由划一道边界。这套典章制度,软的是文化与习俗,硬的就是“合法强制力”,用以防止一部分人——无论外人还是内人——侵犯另外一部分人。政府是合法强制力的载体,或如有的经济学家所言,是“惟一拥有合法强制力的组织”。

 

    这样看,“国家”是江山(领土)、人民、社稷(典章制度)的三合一,缺了哪个元素也不行。

 

    政府重要,因为领土完整、人民安康、社稷有序,都离不开合法强制力。但是,在任何情况下,都没有理由仅以政府来定义国家。

 

    至多可以说,政府是国家代理人。但是讲代理人就不能离开委托人。这里,国家概念里蕴含着“受托”的关系。

 

    讲到底,政府不过是受江山、人民、社稷之托,执掌合法强制力之权。权力要受制约,道理就在这里。离开了委托人和受托关系,什么叫“国家自己的意志”?那是何方神圣,从哪里跑出来的?要是“国家意志”仅仅是政府的意志,或甚至只是领导人、官员自己的意志,完全不问人民要求什么、喜欢什么、讨厌什么,那样的“国家意志”在思想上很可疑,在实践中极危险。实现那类意志的“国家能力”越强大,国家跑偏的可能性也越大。

 

    国家定义的内涵有偏,具体分解后的“国家能力”也一起跟着跑偏。例如“国家的汲取能力”,怎么可以把“国家动员社会经济资源的能力”,简化为“国家(其实是‘政府’)的财政汲取能力”或“财政能力”?再简化一步,就是“政府财政收入占国内生产总值之比”,以及在作者看来更有代表性的“中央财政占比”。直截了当地说,那就是把政府抽取多少财政收入,看成衡量国家能力强弱的核心指标。

 

能这样来定义国家(政府)能力吗?

 

    在常识上,我们不会不问运动员跑多快、跳多高,而只问他们吃多少肉、喝多少汤,就定义他们的运动能力。不计产出,只量投入;不问贡献,只算消耗,定义运动员能力就会跑偏,定义政府或国家能力更会跑偏。

 

    离开了公共财政,离开了财力从哪里来、用到哪里去,离开了财政能力的服务对象、评价标准、抽取程序和受监督程度,笼统地把各国财力占比的数据罗列到一起,那不过是玩数字游戏而已。

 

    再看“合法化能力”,“指国家运用政治符号在属民中制造共识,进而巩固其统治地位的能力”。问题是“共识”何来?要不要以实践经验为基础,要不要尊重民间和基层的首创,把适应生产力发展的体制改革及时纳入合法框架?按上引定义,似乎这些一概都不需要,要的只是“用政治符号”来“制造”“共识”。还以为这样就可以“巩固其统治地位”,那实在大错特错。

 

    还有“强制能力”“指国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位的能力”。这样的强制力好危险。因为在国家概念里一旦剔除了人民,剔除了授权、受托的含义,滥用权力、滥用合法强制力就很容易变成现实的危险。

 

    在理论上,众人之事当然不可没有合法强制力。但合法强制力是国家之利器,非慎用不可,非有严格的程序和监督不可。把权力关进笼子,其实最重要的就是把合法强制力关入法治的笼子。可惜在上引阐释中,这些实质约束一概付之阙如,似乎为了“维护统治地位”,老虎笼子的大门可以永远洞开。

 

    根据以上讨论,我认为20世纪90年代初出现的那个“国家能力”概念,定义不准确,内涵不完整,经不起推敲。概念上的偏差,在客观上也影响实际,以至于出现了某些与此相关的偏向。基于个人观察,我认为以下几点值得注意。

 

一是国民收入的分配,政府部门所占份额上升过快。

 

    根据公布的统计,1990年-2012年22年间,财政收入增长了38.9倍(其中中央财收增加了55.6倍)。同期GDP总量(以现价计)仅增加了26.6倍,而城镇居民可支配收入与农村居民人均纯收入只分别增加15.3倍和10.5倍。

 

    分配上的“国(政府)进民退”,不免挤压民间消费和民间投资。加之上述财政收入并未包括“土地财政”以及从国企获益的全部,所以实际的政府收入份额更大。

 

    这里问题各有成因,不可一概而论。但不可否认,观念上的偏差,即错误地以为政府收入越多就天然代表“国家能力”越强,起到了风助火势的作用。

 

分享到:
  • 微信公众号